El
Convenio Colectivo de los Docentes Universitarios es superior a los Estatutos
de las Universidades Nacionales
Por
Aníbal Paz
Temas
de Derecho Laboral y de la Seguridad Social
Octubre 2021 - Erreius - Ed. ERREPAR
El 02/07/2015 se publicó en el BO el
Dec. 1246/15 que homologa el Convenio Colectivo de Trabajo [CCT] de los Docentes Universitarios y
Preuniversitarios, a través de un procedimiento
de negociación colectivo específico para el ámbito universitario,
conformado por las Leyes 23.929, Art. 19 de Ley 24.447 y Dec. 1.007/95 y el
Acuerdo Paritario homologado mediante Dec. 1.470/98[1].
La autonomía universitaria de rango constitucional (Art. 75 inc. 19 CN) fue reglamentada de manera un tanto laxa en el Art. 29 de la Ley de Educación Superior [LES] 24.521, quedando una vasta zona de anomia y de contradicciones normativas que frecuentemente se resolvieron en detrimento de los trabajadores docentes. A grandes rasgos referida autonomía implica que las Universidades Nacionales [UUNN] tienen la facultad de autogobernarse, sin injerencia del Estado, aun cuando tienen dependencia de fondos estatales. En función de aquella, las UUNN tienen la potestad de darse sus propios Estatutos, administrar sus recursos y la posibilidad de designar y remover su personal. En el presente se analizará sólo la situación del personal docente, quedando para otra oportunidad el desarrollo del tema en el área del personal no docente.
La sanción de aquel CCT vino a consagrar derechos largamente reclamados por el sector docente, pero su aplicación en la realidad dista mucho de ser completa y perfecta, al punto tal que aun al día de hoy, mientras la gran mayoría de las UUNN reformaron sus propios estatutos y adaptaron su normativa interna a las prescripciones del CCT aún permanecen UUNN que, o bien lo aplican parcialmente, o bien se niegan a hacerlo, aun cuando en algunos casos se mantienen en negociación paritaria permanece.
Así las cosas, a más de 6 años de la
referida homologación, permanecen vigentes estas palabras: “El nuevo escenario que impone la homologación del
CCT pone en tensión fundamentalmente dos ramas del Derecho, la del Derecho
Laboral [incluyendo en él el Derecho Colectivo y el de la Seguridad Social] y
la del Derecho Administrativo, (…). Así, dentro de estas tensiones normativas
es el concepto de Autonomía Universitaria el que sufrirá los embates jurídicos
que supone la implementación práctica del CCT. (…) El camino hacia la completa
implementación del CCT de docentes universitarios y preuniversitarios será
largo y lleno de obstáculos. (…) [E]ste escenario
nuevo, de conflictos normativos entre preceptos tan disímiles nos traerá
aparejado un gran esfuerzo para encontrar el equilibrio entre todos ellos, de
manera tal que todos los derechos se complementen entre sí, de manera
coordinada. Pero, siendo el CCT el cambio normativo más importante desde la
LES, seguramente nos volveremos a encontrar en estas páginas con algún
comentario sobre las cuestiones vidriosas que hoy hemos tan sólo esbozado. (…)[2]”
En este caso se observa que ante la colisión normativa de una norma universitaria, con una convencional, resulta de aplicación este por ser más favorable, y la disposición que así lo determina surge del propio CCT.
En este caso se analizaba la
situación de un docente del cursillo de ingreso que era convocado
cuatrimestralmente para dictarlo. Esa convocatoria de carácter interina y
precaria, sin sustento siquiera en un acto administrativo de la universidad
demandada, se venía repitiendo desde hacía varios años. Ante una denuncia en
contra del docente, que diera origen a un procedimiento disciplinario - en el
cual ulteriormente fue absuelto- el docente dejó de ser convocado para su
dictado, lo que motivó la acción de amparo de que se trata. Mediante medida
cautelar fue primero repuesto en su cargo, y luego tanto en primera como en
segunda instancia se hizo lugar a su planteo, en los términos ya expresados[7].
El Art. 18 del CCT reza: “Queda garantizado a los docentes
de las Instituciones Universitarias Nacionales el derecho a participar en la elección y/o a integrar los órganos de
gobierno de conformidad a lo establecido en la Ley de Educación Superior Nº
24.521 o la norma legal que la sustituya”. Dos cuestiones resultan claves
en esta norma: se utiliza el verbo garantizar,
lo que implica entonces que no puede eludirse su aplicación. La otra cuestión
reside en que quienes tienen derechos políticos -ciudadanía universitaria- son
“los docentes”, a secas, sin distinción
alguna.
En fecha reciente, a través de una medida precautoria la
Universidad Nacional De San Juan ha visto suspendido su cronograma electoral
-ulteriormente prorrogado y realizado-, precisamente por una discusión que gira
en torno a los temas mencionados.
“(....)
merituados los argumentos expuestos por las partes y compulsada la prueba
documental incorporada a proceso, entiendo que la cuestión en este punto ha
quedado circunscripta a la vigencia de la Ordenanza No 20/19 CS que fue
confirmada por la Resolución 28/21 CS, que reconoce en los padrones electorales de la UNSJ el carácter de regular
y el ejercicio de los derechos políticos a los docentes interinos que
ingresaron a la carrera docente por el art. 73 del Convenio Colectivo de
Trabajo de Docente de Instituciones Universitarias Nacionales (en adelante
CCDIUN) (....)”
“(....)
En ese sentido, señala que el art. 18 del Convenio señalado supra prevé que,
“(...) El derecho político de los docentes universitarios está garantizado de
conformidad a los establecido en la Ley de Educación Superior no 24.521 o la
norma que la sustituya (...)”; y que el art. 73 del mismo ordenamiento jurídico
nada dice sobre derechos políticos para docentes interinos regularizados. Por
su parte, afirma que los arts. 51, 54 y 55 de la Ley No 24.521 prevén el
requisito esencial del concurso público para acceder a los órganos de gobierno
de las universidades. (....)”
“(....)En
apretada síntesis, para cuestionar la validez de la resolución motivo de
agravio, la actora afirma que “regularización” es ingreso de docentes interinos
a la carrera docente pero con carencia de derechos políticos, mientras que
solamente los docentes que ingresaron por concurso público pueden ser elegidos
para órganos ejecutivos y colegiados del estamento docente, así como que estos últimos solo
pueden ser votados por docentes que revistan el mismo carácter. (....)”
La Cámara, contrariamente a lo que afirma la actora
impugnante del proceso electoral expresa que pueden armonizarse los Arts. 51, 54 y 55 de la LES con el Art. 73 del
CCT. Esa armonía surge del Principio
de Progresividad en Materia Universitaria, que adquiere en estos autos una
formulación pretoriana previamente inexistente, y que se vincula con las condiciones dignas y equitativas de trabajo
previstas en el Art. 14 bis CN y los tratados de Derechos Humanos constitucionalizados
en el Art. 75.22 de la misma, en particular el
Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos y su Protocolo Facultativo, que en su Art. 25 dice: “ Todos los ciudadanos gozarán,(...) de los siguientes derechos y
oportunidades: a) Participar en la
dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de
representantes libremente elegidos: b) Votar
y ser elegidos en elecciones periódicas, auténticas, realizadas por
sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión
de la voluntad de los electores; c) Tener
acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su
país “.
El tribunal en sus consideraciones expresa, con riqueza
conceptual, algunos aspectos que deben tenerse presente a la hora de resolver:
“(...) Si bien la Ley de Educación Superior se
refiere a docentes que ingresaron por concurso público, eso no impide que se
pueda ampliar el espectro de
participación, ergo, que se puedan equiparar en este caso con los docentes que
han sido titularizados a través del art. 73 del CCDIUN. Hay fundamentos
constitucionales en cuanto a la igualdad en las condiciones laborales de todos
los trabajadores y trabajadoras, y eso podría incluir la participación en su
representación de su lugar de trabajo (...)”
“(...) la interpretación de la Ley
de Educación Superior no puede
traducirse en un significado pétreo de sus términos, sino que deben tomarse en
cuenta las transformaciones educativas, sociales y gremiales que han acontecido
desde su sanción legislativa en el mes de julio del año 1.995. (...)” Es en este punto donde se introduce
el concepto de progresividad en materia
universitaria.
“(...) no hay un status provisorio para los docentes alcanzados por el art. 73
del Convenio Colectivo, sino que es una situación definitiva, sujeta a
evaluaciones en idénticos términos que los docentes ingresados por
concurso.(...)”.
“(...) tanto el art. 73 como el art. 18 del Convenio Colectivo y la Ley No
24.521, deben interpretarse en el sentido de ampliar y reconocer derechos a
favor de los docentes interinos que ingresan a la carrera docente a través
de los mecanismos propuestos por las instituciones universitarias (...)”
“(...) el ingreso a la carrera
docente, aunque por diferentes mecanismos de acceso, se debe entender que se
encuentran equiparados en condiciones de igualdad, no sólo en cuanto a la
estabilidad laboral (...)” y,
por lo tanto “(...) resulta desproporcionado, que se pretenda hacer distinciones entre
docentes interinos regularizados mediante el art. 73 del CCDIUN y docentes
concursados, excluyendo a los primeros de participar en las elecciones
universitarias, ya que lo contrario implicaría socavar el ejercicio de
derechos que legítimamente se le ha reconocido a toda la comunidad educativa de
la UNSJ.(...)” En definitiva, para
la Cámara resulta irrazonable hacer distinciones entre docentes interinos
regularizados, y docentes regulares por concurso, cuando ello conduce a la
privación de sus derechos políticos.
(...) A mayor abundamiento, cabe
destacar que la Comisión de Seguimiento
e Interpretación del Convenio Colectivo, (...), aclaró mediante acta de
fecha 4 de julio de 2019 que a partir de
la incorporación del docente interino a la carrera docente por aplicación del
art. 73, adquiere la totalidad de los derechos políticos.(...)
a) no
debe hacerse una interpretación estática de la LES 24.521 a 26 años de su
dictado, sino que aquella debe ser dinámica, en función de los cambios sociales
y culturales ocurridos desde entonces. También deberemos contemplar los cambios
sindicales ocurridos, en clara alusión al propio CCT 1246/15 que es materia de discusión;
b)
deberemos los juristas comenzar a darle
contenido teórico al Principio de Progresividad en materia de Derechos
Universitarios, y promover su implementación práctica.
c)
se destaca la interpretación auténtica
que del CCT hace la Comisión de Seguimiento e Interpretación
· Controlar el cumplimiento del CCT
· Interpretar el CCT y los acuerdos
particulares que las Comisiones Negociadoras de Nivel Particular [CNNP] le
sometan,
· Resolver las diferencias que puedan originarse con motivo de la aplicación
del CCT
● Teniendo en miras el principio protectorio y de favorabilidad en un caso se dictaminó: “(...) la
prevalencia de los artículos del convenio colectivo de trabajo para los
docentes de las Instituciones Universitarias Nacionales homologadas por decreto
1246/15 por sobre toda norma, salvo que éstas establezcan condiciones más
favorables de conformidad con los artículos 69 y 72. En tal sentido se
debe resolver la cuestión planteada sobre el artículo 73 (...)”
● Con
relación al alcance de la protección de
los cargos interinos, en otra oportunidad se invitó “a las partes a resolver el
diferendo planteado en el ámbito de la comisión paritaria particular, en virtud
del artículo 70 CCT y concordantes, recordando que la interpretación que esta comisión hiciera respecto al artículo 73
Convenio Colectivo para los Docentes de Universidades Nacionales en fecha 12 de
octubre de 2016, “clausura más favorable” dispone que en el artículo en
cuestión refiere a la [calidad] de interino del trabajador docente, y no
lo limita a un cargo determinado En consecuencia los años en antigüedad
requerida para el beneficio que el mismo dispone, son los que el docente se ha
encontrado en la situación de interinato (...)” . Es decir que la CSI habla de
la calidad de interino, sin sujeción a un cargo concreto y particular, pudiendo
tratarse tanto de un docente que ha pasado 5 años en calidad de interino en un
mismo cargo, como de un docente que ha pasado 5 años por diferentes cargos
interinos. Tampoco se distingue, como se ha visto en “González c. UTN”, entre
diferentes tipos de cargos interinos, quedando comprendidos en la amplia
definición los cargos estables, los temporarios, los electivos, etc. Tampoco se
establecen distinciones, a los fines del Art. 73 CCT, según la diferente
modalidad de contratación de los docentes interinos.
● Con relación a los derechos políticos, según cita del
fallo “Morvillo” en una oportunidad la CSI resolvió que “(...)
a partir de la incorporación a la carrera docente por aplicación del artículo
73 del CCT el docente adquiere la totalidad de los Derechos políticos (...)”
En la colisión normativa entre la
normativa universitaria y el CCT éste viene prevaleciendo, ya que se ha
convertido en una reglamentación necesaria y un claro límite a la autonomía
universitaria.
Es más, en la coyuntura sanitaria actual, el CCT ha dado el marco normativo necesario para los acuerdos relativos a
la actividad universitaria durante los periodos de ASPO[11]
y DISPO[12] y sobre las Condiciones Laborales Mínimas
para Docentes e Investigadores Durante la Emergencia del COVID19[13] [14].
En definitiva, el CCT 1246/15 ha venido a convertirse en la
herramienta jurídica que ha permitido canalizar los esfuerzos sindicales del
sector de los docentes universitarios, investigadores y preuniversitarios. Este
sector con su fuerza inherente, al contar con la herramienta necesaria, y el
respaldo judicial, ha ido provocando
paulatinos cambios en la normativa interna de las UUNN. El paso siguiente, que
se encuentra en la agenda pública desde hace varios años, es la reforma de la
LES 24.521, la que deberá contemplar las grandes transformaciones educativas, sociales y gremiales ocurridas desde
su sanción, además de las enseñanzas que ha dejado la educación
universitaria durante la pandemia, y las que dejará la inmediata y subsiguiente
etapa post pandémica. Siendo que las
UUNN son agentes y vehículos naturales de los cambios sociales, culturales y
políticos, la sociedad toda debería prestar atención al devenir normativo de la vida universitaria en
los próximos años, ya que el Derecho Universitario[15]
abrevará en aquellos cambios y transformaciones, y los devolverá a la sociedad
probablemente bajo una nueva concepción[16].
[1] He tenido la fortuna y la satisfacción personal de acompañar profesionalmente ese proceso desde sus orígenes, a través de las negociaciones que concluyeron en la aprobación del CCT, y hasta el día de hoy a través de la Comisión de Interpretación y Seguimiento que se menciona en el apartado correspondiente.
[2] Paz, Aníbal. El nuevo Convenio Colectivo para Docentes universitarios y preuniversitarios – Un nuevo paradigma y un escenario jurídico previsiblemente conflictivo. Leyes y Comentarios (14/09/15). Ed. Comercio y Justicia. Disponible en http://estudioanibalpaz.com.ar/2015/09/el-nuevo-convenio-colectivo-para.html
[3] Por ejemplo: Universidad Nacional De Rio Negro C/ Estado Nacional S/Proceso De Conocimiento, que se tramita por ante el Juzgado en lo Contencioso Administrativo Federal N° 7.-
[4] Véase al respecto: Corte Suprema: Estado Nacional - Ministerio De Educación Y Deportes De La Nación C/ Universidad Nacional De Jujuy S/ Recurso Directo Ley De Educación Superior Ley 24.521 (2019), Ryser, Walter Adolfo C/ Universidad Nacional De Catamarca S/ Apelación Art. 32 Ley 24.541 (2017), y Biasizo, Rogelio José C/ Utn S/ Empleo Público (2017); Cámara Federal De San Martín - Sala I: Canella, Juan Angel C/ Universidad Nacional De La Matanza S/Medida Cautelar Autónoma, Bertolotto Analia Elda Y Otros C/ Universidad Nacional De La Matanza S/Medida Cautelar Autónoma, y Abramovici David Javier Y Otros C/ Universidad Nacional De La Matanza S/Medida Cautelar; Cámara en lo Contencioso Administrativo Federal - Sala IV: Universidad Nacional De General San Martin C/ EN - M Trabajo Empleo Y Ss S/Proceso De Conocimiento; Camara Federal De Corrientes: Latyn, Karina Elsa C/ UNNE S/ Amparo Ley 16986; Juzgado Federal De Cordoba N° 2: Abud Daniel Juan Alberto C/ Universidad Nacional De Córdoba S/Amparo Ley 16.986 y Sánchez, José Alberto C/ UNC S/ Acción meramente Declarativa De Inconstitucionalidad; Juzgado Federal De Presidencia Roque Sáenz Peña: Aebicher, Lorena Teresa C/ Universidad Nacional Del Chaco Austral (UNCAUS) S/Medida Cautelar; y un largo etc.
[5] Rodríguez, Silvia Carlota c/ Universidad Nacional del Nordeste s/ Recurso Directo Ley de Educación Superior Ley 24.521
[6] González, Pablo Martín Y Otro C/ Universidad Tecnológica Nacional UTN S/Acción De Amparo
[7] Véase al respecto: Paz, Aníbal. Los docentes interinos y la carrera académica a la luz del CCT 1246/15. Doctrina - Microjuris Al Día Argentina (03/08/21) Ed. Microjuris. Disponible en: http://estudioanibalpaz.com.ar/2021/08/los-docentes-interinos-y-la-carrera.html
[8] Morvillo, Monica Cristina C/ Universidad Nacional De San Juan S/Recurso Directo Ley De Educación Superior Ley 24.521. Camara Federal De Mendoza - Sala A
[9] Para ampliar sobre el tema véase: Paz, Aníbal. La importancia de la Comisión de Seguimiento e Interpretación del Convenio Colectivo de Trabajo de los Docentes Universitarios y Preuniversitarios - Dec. 1246/15. Leyes y Comentarios (01/11/19). , Ed. Comercio y Justicia. Disponible en https://estudioanibalpaz.com.ar/2019/08/la-comision-de-seguimiento-e_15.html
[10] Paz, Aníbal. El Convenio Colectivo de los Docentes Universitarios: vigencia erga omnes y jerarquía normativa. Temas de Derecho Laboral Julio/2017. Ed. Errepar. Disponible en: http://estudioanibalpaz.com.ar/2021/03/el-convenio-colectivo-de-los-docentes.html
[11] Aislamiento Social, Preventivo y Obligatorio, en los términos del Dec. NU 297/20.
[12] Distanciamiento Social, Preventivo y Obligatorio, en los términos del Dec. NU 714/20.
[13]Paz, Aníbal. Condiciones mínimas de teletrabajo para docentes universitarios, preuniversitarios e investigadores. Leyes y Comentarios, (02/07/20) Ed. Comercio y Justicia. Disponible en: https://estudioanibalpaz.com.ar/2020/06/condiciones-minimas-de-teletrabajo-para.html
[14] Paz, Aníbal. El teletrabajo del docente universitario en la emergencia sanitaria. Temas de Derecho Laboral y de la Seguridad Social - Junio 2020 - Ed. ERREPAR. Disponible en: https://estudioanibalpaz.com.ar/2020/05/el-teletrabajo-del-docente.html
[15] El Derecho Universitario en nuestro país está conformado no solo por los Estatutos Universitarios y demás normativa interna de las diferentes UUNN. También se encuentra conformado por normas específicas que regulan su actividad desde otras áreas del Derecho: del Derecho Constitucional se extrae de los Arts. 14 el derecho de enseñar y aprender, y libertad académica o de cátedra, del 75.19 emana la autonomía universitaria. El Art.75.17, en cuanto las UUNN deberían garantizar el derecho a una educación bilingüe e intercultural para nuestros pueblos indígenas, también resulta aplicable. Las leyes específicas aplicables a las UUNN son la LES 24.521, y en todo lo no previsto por ella ha de estarse a la LEN 26.206. En materia de Derecho Laboral y Sindical, las UUNN están alcanzadas por la Ley 23.929, Art. 19 de Ley 24.447, el Dec. 1.007/95 y los acuerdos y convenios homologados mediante los decretos 1.470/98, 366/06 y 1246/15. En materia de los Derechos de la Seguridad Social, las normas de aplicación específica son las Leyes 24.741 de Obras Sociales Universitarias y 26.508 de jubilaciones para el personal docente de nivel universitario. Además, rigen los Dec. 137/05 y 160/05 que establecen el régimen jubilatorio para el personal docente de nivel preuniversitario y de docentes investigadores, respectivamente. Este conjunto de normas específicas, y la jurisprudencia existente sobre cada una de ellas han ido conformando lo que yo considero que es el Derecho Universitario Argentino, que si bien carece de desarrollo teórico en cuanto a su autonomía dogmática, metodológica y pedagógica, tiene la suficiente autonomía normativa como para dar lugar al desarrollo de una nueva rama del derecho. Podría decirse que el derecho universitario es una subrama del Derecho Administrativo, pero se ha visto que claramente ello no es así, toda vez que el corpus jurídico está integrado por normas que podrían considerarse como subramas de otras áreas del derecho. En definitiva, es hora de empezar a pensar en el desarrollo de una nueva rama del derecho, emparentada con el Derecho Educativo, pero al margen de este.
[16] Nótese, a modo de ejemplo, que la reciente Ley Micaela De Capacitación Obligatoria En Género Para Todas Las Personas Que Integran Los Tres Poderes Del Estado N° 27.499 ha sido impulsada desde el sector universitario.
- Los
docentes interinos y la carrera académica a la luz del CCT 1246/15. Por
Aníbal Paz. Publicado en Doctrina de Microjuris Argentina el 03/08/21 CITA:
MJ-DOC-16111-AR | MJD16111
- Incidencia
de la Movilidad General en los Regímenes Especiales. Por
Aníbal Paz. Publicado el 01/06/21 en el Suplemento de Seguridad
Social de El Dial Ed. Albremática [Cita: elDial.com - DC2E08]
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omnes y jerarquía normativa. Por Aníbal Paz
Publicado en Temas de Derecho Laboral, Ed. Errepar
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mínimas de teletrabajo para docentes universitarios, preuniversitarios e
investigadores Por Aníbal Paz. Publicado Factor, Ed. Comercio
y Justicia el 02/07/20
- El
teletrabajo del docente universitario en la emergencia sanitaria. Por
Aníbal Paz. Publicado en Temas de Derecho Laboral y de la Seguridad Social -
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- La importancia de la Comisión de Seguimiento e
Interpretación del Convenio Colectivo de Trabajo de los Docentes Universitarios
y Preuniversitarios - Dec. 1246/15. Publicado en Leyes y Comentarios
del 01/11/2019. Ed. Comercio y Justicia
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del derecho a la PBU. Por Aníbal Paz. Publicado el 13/08/21 en Leyes y
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- El trabajador en condiciones de jubilarse durante la emergencia
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trabajador en condiciones de jubilarse durante la emergencia sanitaria. Por
Aníbal Paz. Publicado el 14/05/20 en Leyes y Comentarios. Ed. Comercio y
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Impacto de la Reforma Previsional en los Regímenes Jubilatorios Especiales Por Aníbal Paz Publicado
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de Derecho Laboral y de la Seguridad Social. Ed. ERREPAR. Julio/2019.-
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- Mat. Prof.: CAC 1-34458 (Cba) - CSJN T° 502 F°465 (Fed)
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